واکاوی اولین تجربه ناکام برنامه‌ریزی در ایران عصر مشروطه/ سال پر اندوه یک برنامه‌ساز آمریکایی

"مورگان شوستر"

اقتصاد بدوی و قرون وسطایی کشور یکی از نخستین بخش‌هایی بود که انقلابیون مشروطه خواه می‌بایست فکری برای آن می‌کردند. سال‌ها بود که درآمد ملی و بودجه مملکت به بی‌ سر و سامان‌ترین شکل ممکن حیف و میل می‌شد و عملا بخش عمده‌ای از آن در میان حکام و درباریان تقسیم می‌شد، آخر سر هم قبله عالم برای سفر فرنگ دست به دامان روس و انگلیس می‌شدند تا شاید قرضی بگیرند و مدتی را به دور از فلاکت ممالک محروسه دولت علیه ایران خوش بگذرانند.

روسیه و بریتانیا نیز با وقوف به خودفروشی حاکمان و هرج و مرج حاکم بر کشور با کسب پی در پی امتیازات بهره‌برداری و گسترش شبکه‌های بانکی وابسته به خود، تسلط خود را بر این ساختار اقتصادی ناکارآمد شدیدتر و روند از هم پاشیدگی اقتصاد کشور را تسریع می‌کردند. اصلاح چنین ساختار اقتصادی البته کار بسیار دشواری بود چون پس از گذشت چند سال از انقلاب، کسری بودجه همچنان بزرگترین کابوس دولت‌های مشروطه بود. این در حالی بود که در پی تحولات سیاسی ناامنی برآمده از هرج و مرج سیاسی نیز بر دشواری امور افزوده بود. بیگانگان نیز در پی کار خود و تامین منافعشان کوتاه نمی‌آمدند. فقدان ساختار منسجم بوروکراتیک و قوانین لازم که دولت بتواند با تکیه بر آن حداقل از محل مالیات کسب درآمد کند نیز مزید بر علت بود تا دولت‌های مشروطه عمری کوتاه داشته باشند و یکی پس از دیگری سقوط کنند. پس از گذار از دوران استبداد صغیر و فتح تهران توسط مشروطه‌خواهان در تابستان 1289ش مستوفی الممالک که اینک نخست وزیر مشروطه ایران بود به مجلس پیشنهاد داد برای رفع ناامنی که با ایجاد سازمان‌های نظامی ‌و امنیتی ممکن می‌شد(ایران تا آن روز فاقد چنین سازمان‌هایی بود) و سامان‌دهی به وضعیت اسف‌بار مالیه کشور از مستشاران و مشاورین خارجی استفاده شود.

در بدو امر روس و انگلیس برای در اختیار گزاردن مستشار به ایران چراغ سبز نشان دادند اما با مشورتی که در مجلس صورت گرفت بهره‌گیری از اتباع این دو دولت به علت سابقه استعماری و سیاهی که در ایران داشتند صلاح دانسته نشد. در عوض براساس روش دیپلماسی متکی بر «نیروی سوم» تصمیم بر این شد که برای ایجاد ساختار امنیتی از مستشاران سوئدی و در امور مالیه از مستشاران آمریکایی استفاده شود. به هر حال ایالات متحده در آن زمان آمریکای پس از جنگ دوم بین‌الملل نبود و در جهان به واسطه رویه‌ای که خلاف روش بریتانیایی بود نام خوشی داشت.

حسین قلی خان نواب وزیر خارجه به علی قلی خان بنیل الدوله، سفیر وقت ایران در واشگنتن پیغام داد که از دولت آمریکا بخواهد چند مستشار به ایران معرفی کند. دولت آمریکا نیز با تایید تئودور روزولت، رییس جمهور چند نفر از جمله مورگان شوستر را با توجه به کاردانی و خدماتی که در کوبا (1899م) و فیلیپین (1901م) به عنوان مسئول گمرک و عضو هیات حاکم ایالات متحده از خود نشان داده بوند، به دولت ایران معرفی می‌کند البته با این قید و تاکید که این اشخاص نماینده بخش خصوصی و بانکداری آمریکا هستند و دولت ایالات متحده نسبت به عملکرد آنان مسئولیتی نخواهد داشت. اما دولت ایران با این ایده که وجود یک آمریکایی در دستگاه حاکمه می‌تواند روس و انگلیس را به چالش بکشد پذیرفتند که وی به ایران بیاید.   

شوستر زمانی پا به ایران گذاشت که در پی کشمکشی طولانی میان دو قدرت بر سر ایران، توافق و آرامشی موقت حاصل شده بود. ویلیام مورگان شوستر اهل واشینگتن دی.سی، حقوقدان، ناشر و کارشناس مالی اهل ایالات متحده آمریکا در سال ۱۹۱۱م برابر با 1298ش برای اصلاح امور مالیه کشور وارد ایران شد. همراهان وی شامل همسر، دو دخترش و دو زن فرانسوی، یکی منشی ماشین‌نویس و دیگری پرستار دخترانش وارد انزلی شدند و سه روز بعد به تهران رسیدند. هنگام ورود شوستر به تهران، «چارلز راسل» سفیر آمریکا، به همراه چند کشیش به پیشواز وی رفت. به توصیه نبیل‌الدوله چند نفر بهایی ایرانی نیز به دلایل نامعلومی ‌در میان استقبال کنندگان حضور داشتند.

شوستر چهار معاون که اغلب از همکاران وی در فیلیپین بودند به همراه داشت. وی پیش از ورود به ایران تلاش کرد با ذهنی خالی با این کشور روبرو نشود. پس درباره ایران دست به مطالعاتی زد. او با خواندن کتاب تاریخ انقلاب مشروطه ایران به قلم ادوارد براون به یکی از هواداران این انقلاب تبدیل شد تا در طی اقامت 8 ماهه‌اش در ایران به عنوان الگویی نمونه برای فداکاری در راه منافع ایران همت گمارد. این آمریکایی بلند قامت 35 ساله که به انعطاف‌ناپذیری در تصمیماتش معروف بود، در زمان ورود به ایران گفته بود: «اصلاحات مالی ایران کار مشکلی است. ولی من از کودکی معتاد به سر و سامان بخشیدن به کارهای مشکل بوده‌ام و امیدوارم در این فقره نیز کسب پیروزی کنم.» هر چند اقامت شوستر و همراهانش در ایران کوتاه بود و شرایط کشور نیز طی این مدت از هر سو متشنج بود اما وی توانست اصلاحاتی هر چند اندک در سازمان اداری ایران انجام دهد.

نخستین گام شوستر تلاش برای لغو اختیارات کمیسیونی به نام «کمیته نظارت» بود. این کمیسیون بر اساس «لایحه نظارت و تفتیش مخارج» بوجود آمده بود که طبق آن هیاتی مرکب از نمایندگان مجلس و وزارتخانه‌ها و هفت نفر از اروپاییان مستخدم دولت ایران کنترل و نظارت مخارج را برعهده داشتند. این عمل بزودی از سوی مجلس ایران تایید و به تصویب رسید. برخورد دیگر شوستر با بلژیکی‌ها بود. وی طبق قانون از رئیس بلژیکی کل گمرکات ایران، درخواست کرد که درآمدهای گمرکی را به حساب خزانه داری کل واریز نماید که وی امتناع کرد. اما سرانجام شوستر، رئیس کل گمرکات را وادار کرد تا درآمد گمرک شمال و جنوب را به حساب خزانه واریز کند. وی در اقدامی ‌دیگر به رئیس بانک شاهنشاهی نوشت که هیچ‌گونه پرداختی به جز با امضای خزانه‌داری کل قابل قبول نیست؛ امری که تا پیش از ورود او معمول نبود و رعایت نمی‌شد.

تدوین بودجه و ایجاد «ژاندارم خزانه» از مهمترین کارهایی بود که شوستر در مدت اقامت خود در ایران بدان دست یازید. این اقدام وی، بر روس‌ها بسیار گران آمد و نخستین جرقه‌های مخالفت روس‌ها با وی از اینجا آغاز شد. او روش مالیات گیری قدیم را منسوخ کرد و فرصت‌طلبانی را که می‌خواستند در ادارات مالیه ایران هچنان دست به غارت بزنند از آنجا راند و حتی استثنایی نیز قائل نشد. شوستر همچنین به تمام ملاکین شهری و روستایی اعلام کرد که آگاه باشند: «از امسال مالیات‌ها در سر خرمن وصول شده و قبض چاپی تحویل داده می‌شود.» وی ادارات گمرک را به سه شعبه تقلیل داد: اداره وصول، اداره کنترل و اداره پرداخت به نحوی که قرار شد تمام وجوه دریافتی به حساب خزانه در بانک‌های استقراضی و شاهنشاهی واریز شود.

هنگامی‌ که مورگان شوستر مشغول اصلاحات این امور شد، محمدعلی شاه به همراه دو برادرش "سالارالدوله" و "شعاع‌السلطنه" و با کمک روس‌ها برای باز‌پس‌‌گیری سلطنت به ایران حمله ور شدند. همین مساله سبب شد شوستر که اینک ریاست خزانه‌داری کل را برعهده داشت تمام توان خود را صرف مقابله با محمدعلی شاه کند که علیرغم پیروزی قوای مشروطه و فرار همیشگی محمدعلی شاه به روسیه نتیجه‌ای دیگری نیز در برداشت که همانا تضعیف دولت مشروطه و در پی آن شخص مورگان شوستر بود.

اما وی بدون توجه به این مسائل پس از فراغت از جنگ تصمیم گرفت به اصلاح امور اداری و اقتصادی ایران و سامان‌دهی به نحوه دریافت مالیات‌ها که مهمترین ممر درآمد دولت ایران بود ادامه دهد، به همین دلیل وی تصمیم گرفت اموال "شعاع السلطنه" برادر شاه فراری را بابت مالیات‌های معوقه، توقیف نماید. در پی این اتفاق دولت روسیه که حامی ‌اصلی محمد علی شاه برای بازگشت به سلطنت بود به طرفداری از شعاع السلطنه درآمد و با این کار به شدت مخالفت کرد تا مخالفت خود را نیز با شوستر علنی کند. بدین ترتیب روزهای پرتشویش دیگری در تاریخ ایران آغاز شد. دستاویز دولت روسیه برای مخالفت با شوستر عمدتا چهار مساله بود: تسلط روس‌ها بر اداره گمرک شمال، به کارگیری مامورین انگلیسی در حوزه نفوذ روس‌ها در ایران، انتشار نامه سرگشاده شوستر در انتقاد سیاست روس‌ها در ایران در روزنامه تایمز و مصادره اموال شعاع‌السلطنه.

روس‌ها بعدها نشان دادند که جز با اخراج شوستر از ایران راضی نمی‌شوند و برای این کار موافقت بریتانیا را کسب کرده بودند، روس‌ها اولتیماتومی ‌48 ساعته برای اخراج شوستر را به دولت ایران دادند که طی آن اگر تا 48 ساعت دیگر خواسته آنان عملی نشود، روابط دیپلماتیک خود را با ایران قطع خواهند کرد. کابینه صمصام‌السلطنه می‌دانست که منظور از قطع روابط، هجوم قزاق‌ها به ایران خواهد بود. با این حال، تلاش کرد به شکل دیگری غائله را خاتمه بخشد و بسیار کوشید تا شوستر را متقاعد کند که نیروهای ژاندارم خزانه را از املاک شعاع‌السلطنه بردارد، اما شوستر زیر بار نرفت.

زمانی که قوایی از روس‌ها وارد ایران شدند دولت ایران بالاجبار اولتیماتوم را پذیرفت. در همین زمان، کابینه جدید تشکیل شد که همه اعضای آن در عذرخواهی از دولت روسیه هم‌نظر بودند. وثوق الدوله، وزیر خارجه نزد وزیر مختار روس رفت و عذرخواهی رسمی ‌ایران را تقدیم وی کرد. اما در همین جلسه سفیر روس به وی اطلاع داد که اولتیماتوم دیگری در شرف صدور است و شاید اکنون در راه باشد. آن‌ها می‌خواستند به هر قیمتی که شده شوستر از ایران برود، به همین دلیل به پاسخ مثبت دولت ایران به اولتیماتوم توجهی نکردند. طی جلسه‌ای مقرر شد که روس‌ها خواستار عزل شوستر شوند. در همین زمان، در تاریخ 28 نوامبر 1911 اولتیماتوم دوم روسیه تسلیم دولت ایران شد. در این اولتیماتوم به ایران 48 ساعت فرصت داده شده بود تا خواسته‌های روسیه را برآورد. این خواسته‌ها عبارت بودند از:

1- اخراج مورگان شوستر و لکوفر از خدمت مرجوعشان. تکلیف سایر مأمورین آمریکایی که شوستر آنها را انتخاب نموده است، بعدها مشخص شود.

2-.تعهد دولت ایران مبنی بر عدم استخدام مستشاران خارجی، مگر با کسب رضایت و موافقت قبلی روسیه و انگلستان.

3- پرداخت غرامت به روسیه، بابت هزینه‌های مربوط به اعزام نیروی نظامی‌ به ایران. تعیین مقدار و طریقه تأدیه خسارت مزبوره، بعد از رسیدن جواب دولت ایران معین خواهد شد.

این از معدود دفعاتی بود که دو گرگ پیر یعنی روس و انگلیس بر سر طعمه‌شان توافق می‌کردند. آنها ابدا از نفوذ آمریکا و اصلاحات مالی در ایران رضایت نداشتند. یکی از علل ناکامی ‌شوستر، خرابکاری و کارشکنی‌های جرج بارکلی، سفیر انگلیس در تهران بود که ادامه کار شوستر را ناممکن ساخت و او را وادار به ترک ایران کرد. هدف دیگر انگلیسی‌ها این بود که روس‌ها را در ایران درگیر کنند تا موقعیت آنها در ایران متزلزل شود. هنگامی‌که روس‌ها به ایران اولتیماتوم شدید‌الحنی دادند، انگلیسی‌ها هم دولت ایران را وادار به پذیرش اولتیماتوم کردند. دولت ایران پس از ناکامی ‌و ناامیدی از انگلیسی‌ها، به آمریکا متوسل شد. وثوق‌الدوله در تلگرافی به نبیل الدوله در واشنگتن، اوضاع وخیم ایران را تشریح کرد و بیان داشت که: «ما یا باید به اخراج مسترشوستر راضی شویم، یا به نابودی واقعی و فوری مملکت.» وثوق الدوله می‌خواست بداند نظر آمریکایی‌ها در این باره چیست. آنها با این کار مخالفت کردند.

در چنین شرایطی، خبر التیماتوم چون بمبی بر سر تهران فرود آمد. بین مجلس و دولت اختلاف به وجود آمد. دولت ایران از روی ضعف و ناچاری، به شریک هم‌مسلک روسیه، یعنی انگلیس پناه برد. وضعیت ایران بسیار آشفته شده بود. کابینه متزلزل بود؛ بعضی وزراء از جمله وزیر داخله قصد استعفا داشتند. نایب السلطنه هم قصد مرخصی و عزیمت به اروپا داشت. مجلس شورای ملی این بار نیز در برابر التیماتوم ایستادگی کرد و در برابر اصرارهای دولت تسلیم نشد. در چنین شرایطی، دولت ایران باید بررسی می‌کرد که کدام عمل به نفع کشور است، اما بی‌اعتمادی و عدم همکاری بین ملت و دولت، هنوز ادامه داشت. برای برون رفت از بن‌بست پیش آمده راهی پیشنهاد شد و آن انتخاب کمیسیونی از نمایندگان در جهت همکاری با کابینه و حل کردن مساله اولتیماتوم بود. پس از آن قرار شد کمیته‌ای مرکب از پنج نفر نماینده مجلس تشکیل و کار به آنها واگذار شود که با 39 رای موافق در مقابل 19 رای مخالف، پذیرفته شد. با پذیرش التیماتوم شمارش معکوس برای اخراج شوستر و انحلال مجلس دوم آغاز گردید. شوستر قبل از خروج از ایران مسئولیت خود را به معاون هموطنش کرنز تحویل داد که از این کار دو هدف داشت: 1- اعتبار هموطنانش در محافل سیاسی و اداری ایران محفوظ بماند. 2- از تحویل سمت خود به بلژیکی‌ها و به ویژه رقیب دیرینه‌اش، مرنارد، خودداری کند.

ناصرالملک و شاه جوان قبل از حرکت وی با او ملاقات کرده و دلجویانه از اقدامات او در ایران یاد کردند. صبح روز 20 محرم 1330 خانواده شوستر غم‌زده با پارک اتابک وداع گفتند و بدین ترتیب مورگان شوستر در صبحی زمستانی با حسرت و غمی ‌که بدین سان از آن یاد کرده است: «قلب‌های ما غمگین بود، زیرا وظیفه ما در ایران که به آن با لذت و غرور می‌نگریستیم، ناگهان به پایان ناخوشی انجامیده بود»، تهران "محاط در کوه‌های پربرف" را ترک گفت.