اقتصادی که بدون نفت دوام آورد
پاتریک کلاوسن، سیروس ساسان‌پور -۱: چرا تاثیر تحریم‌ها بر دولت مصدق ناچیز بود؟
مقدمه
معدود کشورهای تولیدکنندهٔ نفت و در حقیقت معدود کشورهای تولیدکنندهٔ مواد خام اولیه، تجربه‌ای به سان ایران حد فاصل سال‌های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ در کاهش ناگهانی و شدید درآمدهای ارزی از سر گذرانده‌اند؛ تجربه‌ای متعاقب ملی کردن صنعت نفت و پیامدش تحریم بین‌المللی نفت ایران. با اینکه نوشته‌ها دربارهٔ ایران این دوره بسیار و مفصل است، اما عمدهٔ توجهات معطوف به دلالت‌ها و عواقب سیاسی این ملی کردن بوده و خیلی به تعدیل اقتصادی کاهش درآمد ارزی پرداخته نشده است. بحث مقالهٔ حاضر این است که این تجربه نمونهٔ موردی آموزنده‌ای به دست می‌دهد ــ باید پذیرفت نمونهٔ موردی افراطی‌ای هم هست ــ از توان کشورهای در معرض شوک‌های خارجی برای تعدیل و سازگاری با واقعیت‌های تازهٔ حاکم.
ایران تحت رهبری دکتر محمد مصدق، نخست‌وزیر مردم‌گرایش، منافع و عواید شرکت نفت ایران و انگلیس را ملی کرد و از روز ۱۰ اردیبهشت ماه ۱۳۳۰ هم قانون ناظر بر این ملی کردن را به اجرا درآورد و اعلام کرد آمادهٔ آغاز مذاکره با شرکت نفت ایران و انگلیس در مورد پرداخت تاوان و خسارت بر اساس قوانین جاری بین‌المللی است. به رغم انجام مذاکرات، به دلیل اختلافات بنیانی میان طرف‌های بحث، هیچ توافقی حاصل نیامد. دولت بریتانیا تحریم گسترده‌ای در قبال واردات نفت از ایران اعمال و دیگر کشورهایی را هم که از ایران نفت می‌خریدند، تهدید به اقداماتی قانونی علیه‌شان کرد. نیروی دریایی بریتانیا در جوار بنادر ایران کشتی‌هایی مستقر کرد به معنای این تهدید ضمنی که مانع از انتقال نفت خواهد شد.(۱) به علاوه، خزانه‌داری بریتانیا هم محدودیت‌هایی برای ایران در استفاده از لیرهٔ استرلینگ وضع کرد؛ گرفتاری‌ای جدی برای ایران، چون عمدهٔ معاملات نفتی‌اش به لیرهٔ استرلینگ بود. این اقدامات تأثیری چشمگیر روی صادرات نفت ایران داشت. در واقعیت، طی دو و نیم سال بعدی، ایران فقط توانست کمی بیشتر از صد هزار تُن نفت خام و محصولات نفتی صادر کند، رقمی کمابیش برابر صادرات یک روز دورهٔ پیش از ملی کردن.(۲) در مقایسه با کاهش شدید درآمدهای ارزی، کاهشی که اقتصاد ناگزیر به سازگاری با آن بود، اسناد و ارقامی که اینجا ارائه شده، نشان می‌دهند وضعیت مالی دولت تأثیر بسیار کمتری از این تحریم‌ها پذیرفت، چون درآمدهای نفتی سهم بسیار کوچکی از درآمد دولت را شامل می‌شد.
کشورهایی مثل ایران سال ۱۳۳۰ که درآمدهای ارزی‌شان وابسته به صادرات یک منبع طبیعی است، در برابر کاهش ناگهانی درآمدهای حاصل از صادرات بسیار آسیب‌پذیرند. ممکن است دولت در واکنش به چنین کاهش درآمدهای ارزی، انجام اقداماتی اصلاحی و جبرانی را به تأخیر بیندازد، به این امید که کسری درآمدش موقتی خواهد بود و می‌شود بدون دشواری چندان زیادی تاب آورد و از سر گذراندش. متأسفانه مدت زمان و حجم گرفتاری‌های ارزی را نمی‌توان با محاسبه تشخیص درست داد و ممکن است سیاست‌های اقتصادی منطبق با این فرض که مشکلات خیلی زود رفع خواهند شد، در صورت ادامهٔ شرایط نامطلوب، مشخصاً خود اقتصاد را آسیب‌پذیر کنند. اگر زیان ارزی تداوم یابد و اقدامات تطبیقی مناسب هم اعمال نشوند، گرفتاری‌ها می‌توانند ابعاد بحرانی بیابند و قطعات یدکی و دیگر اقلام وارداتی که موجود نباشند، تولید را به شدت پایین بیاورند. به علاوه، اگر در نتیجهٔ کاهش درآمدهای حاصل از صادرات، درآمد دولت هم دستخوش تغییر شود، فقدان سیاست‌های تطبیقی کسری بودجهٔ عظیمی پدید خواهد آورد که عمدتاً فقط می‌شود با وام‌هایی بالا از نظام بانکی کشور تأمینش کرد و این هم معمولاً به افزایش نرخ تورم می‌انجامد که اثراتی جدی روی نرخ رشد اقتصادی خواهد داشت. بدیل این رویکرد انفعالی در قبال زیان ارزی، در پیش گرفتن سیاست‌هایی تطبیقی است مستلزم توسعهٔ دیگر قابلیت‌ها و امکانات برای صادرات و منسجم و منطقی کردن حجم واردات، در کنار ــ در عرصهٔ داخلی ــ کاهش هزینه‌ها و افزایش پایهٔ درآمدی. اگر این اقدامات اصلاحی و جبرانی موفق از آب دربیایند، اقتصاد به رغم تداوم شرایط نامطلوب خارجی به رشد بدون تورم خودش ادامه خواهد داد.
با اینکه در ایران توقف روند صادرات نفت متعاقب ملی کردن آن را می‌شد پدیده‌ای موقت ارزیابی کرد، اما این تحقیق نشان می‌دهد دولت درجا روند سیاست‌های تطبیقی‌اش را شروع کرد. یافتهٔ اصلی تحقیق آن است که در سال ۱۳۳۲، اگر سیاست‌ها و شرایط حاکم (از جمله تحریم نفت) تا زمانی نامعلوم هم ادامه می‌یافت، اقتصاد ایران می‌توانست در غیاب درآمد نفت و بدون اقدامات ریاضتی بیشتر، بر همان مداری که می‌رفت باقی بماند و دوام بیاورد. به بیان دیگر، عمدهٔ سیاست‌های تطبیقی اعمال شده برای مقابله با گرفتاری‌های ارزی موفق بودند چون این سیاست‌ها تا سال ۱۳۳۲ در تعادل با هزینه‌ها و حساب‌های مالی، وضعیتی قابل تحمل را حاصل دادند، بی‌‌آنکه به کاهش زیاده از حد و بی‌مورد میزان تولید منجر شوند. نشانه‌های موفقیت این سیاست‌های تطبیقی، وضعیت کمابیش درست ذخایر ارزی و نرخ معتدل و معقول تورم و رشد اقتصادی در مقایسه با ارقام مشابه‌شان در دوره‌هایی بلافاصله قبل و بعدشان بود. اگر آن اقدامات برای سازگاری با شرایط تازه انجام نمی‌شدند، احتمالاً واردات و صادرات غیرنفتی در همان سطح سال‌های ۱۳۲۹ و ۱۳۳۰ می‌ماندند و تا پایان سال ۱۳۳۱ هم ذخایر ارزی ایران ته می‌کشید و با بحرانی حاد و آنی مواجه می‌شد.
یافتهٔ دوم مقاله اینست که دولت به مدد مهار مالی و به کارگیری منابع داخلی درآمدی‌اش برای ایجاد موازنهٔ اقتصادی در داخل کشور، نقشی فعال در پیشبرد این سیاست‌های تطبیقی ایفا کرد. برای ایجاد موازنهٔ اقتصادی در عرصهٔ اقتصاد خارجی‌اش، دولت از سهمیه‌بندی واردات استفاده کرد و همچنین مشخصاً از گذر حمایت از کاهش شدید ارزش پول کشور، دست فعالان بازار را باز گذاشت تا بر روندهای جاری تجارت مسلط شوند. داده‌های آماری که اینجا ارائه شده، نشان می‌دهند نقش نرخ ارز در موازنهٔ اقتصادی در عرصهٔ خارجی بسیار مهم بوده؛ کاهش ارزش پول هم انگیزه‌ای شد برای ترغیب فعالان اقتصادی به صادرات غیرنفتی و از آن مهم‌تر، برای مهار واردات.
مبنای پژوهشی عمدهٔ این مقاله بر داده‌های منابع دست‌اولی است که تا پیش از این، پژوهشگران کار زیادی رویشان نکرده‌اند. این منابع بولتن‌های ادارهٔ گمرکات و بانک ملی ایران هستند (که از این به بعد در مقاله با عنوان «بانک ملی» به آن اشاره می‌شود)، نیز داده‌هایی که بانک ملی در اختیار صندوق بین‌المللی می‌گذاشت. بانک ملی، که آن زمان به عنوان بانک مرکزی ایران عمل می‌کرد، در این دوره جامع‌ترین و دقیق‌ترین داده‌ها را در مورد اقتصاد ایران گرد می‌آورد و به دید ما، این داده‌های مربوط به اقتصاد کلان ایران، ناب‌ترین و مطمئن‌ترین مبنا برای بررسی علمی عملکرد اقتصاد در آن دوران است. چون تمرکز مقاله بر تحلیل کَمّی است، به برداشت‌ها و نظرات مطرح شدهٔ آن دوران ــ مثلاً در روزنامه‌ها ــ پرداخته نشده است. در بعضی زمینه‌های مهم، فقدان داده مانع بررسی است، به خصوص در زمینهٔ تأثیر سیاست‌های تطبیقی روی رفاه و سلامت جمعیت. اقدامات ریاضتی انجام شده قطعاً بی‌دردسر و بی‌مشکل نبودند و باید امیدوار بود پژوهش‌های آتی بکوشند ارزیابی‌ای علمی کنند از اینکه تلاش‌ها برای اجرای آن سیاست‌های تطبیقی، چه تأثیری بر رفاه مردم داشت.
سامان مقاله به این ترتیب است: در بخش دوم، به سیاست‌های تطبیقی در عرصهٔ خارجی پرداخته و اهمیت نرخ ارز در مقایسه با اقدامات دولتی چون سهمیه‌بندی واردات ارزیابی شده است. داده‌های مختصری که در مورد سیاست‌های تطبیقی در عرصهٔ داخلی موجود است، در بخش سوم ارائه شده است. دلالت‌های تحلیل ارائه شده در زمینهٔ سیاست‌گذاری و همچنین کاربست‌پذیری تجربهٔ ایران برای کشورهایی که اکنون رویارو با مسالهٔ کاهش دریافتی‌های خارجی‌اند، مباحث بخش چهارم‌اند.
سیاست‌های تطبیقی در عرصهٔ خارجی
در سه سال پیش از ملی کردن صنعت نفت ایران، درآمدهای حاصل از صادرات نفت ۹ برابر درآمدهای حاصل از صادرات غیرنفتی بود. اما اهمیت نفت در موازنه‌بخشی به هزینه‌های ایران را باید جداً بررسی کرد، وقتی توجه را از صادرات معطوف به حساب جاری می‌کنیم که از جمله شامل درآمدهای حاصل از خدمات‌رسانی و سرمایه‌گذاری و همچنین تجارت است. سهم بخش نفت کلاً بسیار پایین‌تر از آن بود که در داده‌های مربوط به صادرات اشاره شده، چون شرکت نفت ایران و انگلیس بیشتر ارز عایدی از صادرات نفت را در چارچوب توافق تخصیص سود از ایران خارج می‌کرد. طی سه سال پیش از ملی شدن، سهم تخصیص سود شرکت نفت ایران و انگلیس و همچنین واردات تجهیزاتی که برای استفادهٔ خودش کاربرد داشت، بیشتر ارز حاصل از صادرات نفت را صرف کردند. در نتیجه، خالص مازاد ارز حاصل از بخش نفت فقط دو برابر درآمد ایران از صادرات غیرنفتی‌اش بود.
در نخستین سال ملی شدن، ۱۳۳۰، سهم خالص بخش نفت در موازنهٔ هزینه‌ها تا سه‌چهارم دورهٔ قبلش کم شد. طی دو سال بعدی‌اش، بخش نفت هیچ مساعدت و اثرگذاری مثبتی نداشت اما در سال ۱۳۳۳ که دولت بعد از مصدق سر کار آمده بود، بخش نفت یک بار دیگر سهم و نقشی مهم و بسیار یافت. سال ۱۳۳۰ به دلیل از دست رفتن درآمدهای بخش نفت، کسری حساب جاری ایران به شدت بالا رفت اما میزان این کسری در سال ۱۳۳۱ مختصری کمتر شد. با این حال بالا‌ترین میزان کسر بودجه در کل دوران ملی کردن، فقط ۲.۴ میلیارد ریال بود، برابر با دو درصد تولید ناخالص داخلی.(۳) کسری حساب جاری غیرنفتی ایران از ۴.۳ میلیارد ریال دورهٔ قبل از ملی شدن کم شد به ۱.۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۳۱، اوج دورهٔ تحریم نفت. عوامل اصلی دخیل در این کاهش، افزایش حجم صادرات غیرنفتی که در فاصلهٔ سال‌های ۱۳۲۷ تا ۱۳۲۹ حساب و کتاب مشخصی نداشت و کاهش محسوس حجم واردات تا مقطع به قدرت رسیدن دولت تازه در مرداد ماه ۱۳۳۲ بودند. بعد از روی کار آمدن دولت تازه، حجم واردات باز به شدت بالا رفت و نهایتاً هم اوضاع موازنهٔ حساب جاری غیرنفتی ایران را در سال ۱۳۳۲ به هم ریخت و وخیم کرد. از طرف دیگر، در فاصلهٔ سال‌های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ دریافتی کارگران هم کم شد و هزینه‌های خدمات هم دیگر حساب و کتاب مشخصی نداشت. اوضاع موازنهٔ کلی هزینه‌ها وخیم‌تر هم شد وقتی مازاد ۲۹۰ میلیون ریالی‌اش در سال ۱۳۲۹ به کسری ۵۳۰ میلیون ریالی در سال ۱۳۳۱ انجامید، عمدتاً هم به خاطر کاهش شدید میزان سرمایهٔ ورودی به کشور در کوتاه مدت و کاهش در دیگر منابع درآمدی ناشناخته، که احتمالاً باید به وضعیت معلق و بلاتکلیفی سیاسی کشور نسبتشان داد. حساب‌های سال ۱۳۳۲ جریان نامشخصی از ورود سرمایه به کشور را نشان می‌دهند که احتمالاً ربط دارد به تحولات سیاسی کشور.
آ. ابزارهای تطبیق
سال ۱۳۳۰، دولت واکنشی سریع به کاهش موجودی ارزی‌اش نشان داد و به عوض به تعویق انداختن واکنش به امید رسیدن به توافقی زود هنگام در مذاکرات نفتی، اقداماتی برای مهار رشد واردات به کار بست. تبلیغاتی‌ترین اقدام، اعلام محدودیت‌های کَمّی برای واردات از طریق سهمیه‌بندی بود. با این حال دلایل دیگری هم پشت این کاهش حجم واردات بودند: افزایش قیمت‌ها به دلیل کاهش ارزش ریال و ــ تا حدی کمتر ــ اقداماتی مالیاتی که عوارض گمرکی را بالا بُرد (دربارهٔ این دومی جلو‌تر در قسمت آ از بخش سوم مقاله با جزئیات و به تفصیل بحث شده است).
در ایران سهمیه‌بندی واردات سال ۱۳۱۰ و بر اساس متمم قانون انحصار تجارت برقرار شده بود و مقدر این بود که همین‌طور هم ادامه داشته باشد، تا اواخر دههٔ ۱۳۳۰ که از فشار ارزی بر اقتصاد کشور کاسته و نظام تجارت آزاد حاکم شد. مقررات شامل سهمیه‌بندی کل میزان واردات و قائل شدن سقفی مشخص برای واردات کالاهایی به خصوص بود؛ شمار این سقف محدودیت‌ها در دوره‌های مختلف، به شدت متفاوت بود. در دورهٔ بعد از جنگ دوم جهانی، نه سهمیه‌بندی کلی و نه اولویت‌بندی‌هایی که سقف محدودیت‌ها موجب شدند، هیچ کدام هیچ زمانی نتوانستند اثر و نقش خاصی در مهار و هدایت تجارت ایفا کنند. بازرگانان معمولاً راه‌هایی می‌یافتند برای دستکاری در صورت‌حساب‌های اقلام وارداتی‌ای که می‌خواستند. میزان واقعی واردات خیلی ربطی نداشت به سهمیه‌بندی‌های واردات.
در پنج سال از ۱۳۲۸ تا ۱۳۳۲، میزان واقعی واردات بسیار از حد سهمیه‌بندی‌ها فرا‌تر بود. به علاوه، برای رسیدن به توضیحی قانع‌کننده برای تغییرات در میزان واردات واقعی، نمی‌توان به تغییرات در سهمیه‌بندی‌ها رجوع کرد. مثلاً کاهش ۳۸ درصدی واردات در دورهٔ تحریم نفت، از ۱۳۲۹ تا ۱۳۳۱ از کاهش ۳۰ درصدی سهمیه‌ها بیشتر بود. مشخصاً اینکه در سال ۱۳۳۱ حجم واردات ۳۰ درصد کاهش داشت اما سهمیه‌ها فقط ۱۹ درصد کم شدند. از طرف دیگر، در سال ۱۳۳۲ از گذر موج عظیم واردات کالاهای مصرفی متعاقب سقوط دولت مصدق، حجم واردات ۴۳ درصد بالا رفت، در حالی که افزایش سهمیه‌ها صرفاً ۱۵ درصد بود.
اگرچه احتمالاً سهمیه‌بندی‌ها کم شدن میزان واردات را تا حدی توضیح می‌دهند اما عامل دیگر کاهش شدید و پرشتاب ارزش ریال بود که دولت هم فعالانه طرفدارش بود و در آن نقش داشت. در سراسر این دوره، نرخ رسمی ارز بدون تغییر باقی ماند، ۳۲ ریال به ازای هر یک دلار، اما بیشتر تبادلات تأییدیهٔ ارزی می‌خواست که رقمش در نوسان بود. در نتیجه نرخ واقعی برابری ریال با دلار از ۵۰ ریال سال ۱۳۲۸ به ۶۵ ریال در آذرماه ۱۳۳۱ و ۱۰۰ ریال در تابستان ۱۳۳۲ رسید.(۴) قیمت بالاتر ارز تماماً بر سر مصرف‌کننده‌ها هوار نمی‌شد (مثلاً ممکن بود از حاشیهٔ سود بازرگانان کم شود) اما با این حال در فاصلهٔ سال‌های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ در مقایسه با نرخ ۳۱ درصدی افزایش بهای اقلام تولیدی در ایران، قیمت اقلام وارداتی ۵۵ درصد بالا رفت ــ یعنی افزایش قیمت اقلام وارداتی ۱۸ درصد بیشتر از کالاهای داخلی بود.(۵) بازتاب هزینه‌های بالا رفتهٔ اقلام وارداتی را می‌شد تا حدی در کاهش ۴۲۲ درصدی حجم واردات در این دوره دید.
بررسی آماری تأثیرپذیری صادرات غیرنفتی ایران و وارداتش از همدیگر نشان می‌دهد در دورهٔ مصدق، هر یک درصد افزایش قیمت ریالی اقلام وارداتی نسبت به کالاهای داخلی، در کوتاه مدت باعث کاهش حدوداً ۲.۹ درصدی حجم واردات می‌شد. در نتیجه افزایش ۱۸ درصدی قیمت ریالی اقلام وارداتی نسبت به کالاهای داخلی در این دوره، تا حد زیادی کاهش شدید حجم واردات در این دوره را توضیح می‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد کاهش ارزش ریال هم می‌توانست باعث کاهش واردات حتی بیشتر از میزانی که واقعاً اتفاق افتاد، بشود اگر پای نقدینگی مازاد حاصل از افزایش اعتبار لازم جهت تأمین کسری بودجهٔ دولت وسط نبود.
بر خلاف واردات، اثرات کاهش نرخ ارز روی صادرات غیرنفتی محدود‌تر و مختصر‌تر بود. در دورهٔ سال‌های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲، ارزش صوری صادرات غیرنفتی ۴۱ درصد اما ارزش واقعی‌اش ۱۸ درصد بالا رفت. اثرپذیری ضعیف‌تر اقلام صادراتی در برابر کاهش ارزش پول را نتایج آماری هم تأیید می‌کنند: نوسان قیمت خیلی پایین و به لحاظ آماری ناچیز بوده است. اثرپذیری صادرات غیرنفتی را دو عامل محدود کرد: اول، تولیدکنندهٔ اقلام صادراتی الزاماً کل سود حاصل از کاهش ارزش پول را به جیب نمی‌زد، چون دولت در خرید برخی محصولات مختص صادرات، کمابیش انحصار داشت و همچنین چون از آبان ماه ۱۳۳۱ به بعد، صادرکنندگان فقط بخشی از عایداتشان را با نرخ کاهش یافته دریافت می‌کردند و بقیه‌اش به قیمت رسمی بود. دوم، ایران جزو معدود کشورهای تأمین‌کنندهٔ بعضی اقلام صادراتی سنتی‌اش بود، از جمله برخی محصولات کشاورزی (مثلاً پسته) و فرش. چون باقی تولیدکنندگان صرفاً مقدار اندکی از بازار جهانی این محصولات را تأمین می‌کردند، کاهش قیمت تولیدات ایرانی خیلی نمی‌توانست سهم ایران را به نسبت دیگر تولیدکنندگان در بازار ارتقا بدهد. به دلیل همین صادرات سنتی، نوسان میزان تقاضای خارج با توجه به قیمت (ارز) ظاهراً کمابیش اندک بود و این کاهش تأثیر چندانی در جهت افزایش تقاضا‌ها نگذاشت. احتمالاً اقدامات تشویقی دولت به میانجی تمهیدات ترغیبی و حمایتی‌اش دستکم به اندازهٔ کاهش ارزش پول در افزایش حجم صادرات مهم بود.
ادامه دارد...
پی‌نوشت‌ها:
۱- نیروی دریایی سلطنتی بریتانیا نفت‌کشی حامل نفت ایران را تا بندر خلیج عدن همراهی و آنجا محموله‌اش را بر اساس قوانین دولتی بریتانیا توقیف کرد. از اردیبهشت ماه ۱۳۳۰ نیروی دریایی سلطنتی هر از گاه کشتی‌هایی به سوی آب‌های بندر آبادان، بندر اصلی ایران برای صادرات نفت، گسیل می‌کرد.
۲- تولید نفت ایران در فاصلهٔ تیر ماه ۱۳۳۰ تا تیر ماه ۱۳۳۲ صرفاً نسبتی جزئی از مقدار پیش از تحریم بود: تقریباً ۲۰ هزار بشکه در روز، در مقایسه با بیش از ۶۰۰ هزار بشکه روزانه دورهٔ قبل.
۳- مبنا برای برآورد میزان تولید ناخالص داخلی، روش اقتصادسنجانهٔ مطرح شده در این رسالهٔ دکترا است و نمی‌شود خیلی دقیق انگارش کرد:
K. Afshar, Monetary Estimate of Iran's GNP 1900-1975, unpublished Ph.D. dissertation, (Gainesville: Florida State University, 1977.
۴- در این منبع، تغییرات نرخ ارز در این دوره شرح داده شده: بانک ملی، تاریخ ۳۰ سالهٔ بانک ملی ایران (تهران، ۱۳۳۸)، ص۲۶۴.
۵- بانک ملی در بولتن ماهانه‌اش نمایهٔ قیمت اقلام وارداتی، اقلام صادراتی و اقلام تولید داخل را منتشر می‌کرد.
منبع:
این مقاله با عنوان «Adjustment to a Foreign Exchange Shock: Iran، 1951 - 1953» (سیاست‌های تطبیقی در برابر شوک ارزی: ایران، ۱۹۵۳-۱۹۵۱) در شماره فوریه ۱۹۸۷ مجله International Journal of Middle East Studies منتشر شده است.
نظر شما :