بودجه و اقتصاد ایران از نگاه باری‌یر/ از کتابچه دستورالعمل مستوفی تا برنامه چهارم عمرانی

***

تجارت خارجی ایران در ربع آخر قرن نوزدهم میلادی رشد مداومی ‌داشته است. تا سال 1279 ارزش واردات مرئی 255 میلیون قران و ارزش صادرات مرئی 147 میلیون قران بود. ارزش کل واردات گزارش شده حدود 7 تا 8 درصد تولید ناخالص ملی بوده است. به این ترتیب تجارت خارجی نقش مهمی ‌در اقتصاد کشور ایفا نمی‌کرده است.

این نکته احتمالا حتی در صورتی که کالاهای قاچاق وارداتی نیز به حساب آورده شود، همچنان درست است. کمتر از یک درصد واردات را می‌توان تحت عنوان کالاهای سرمایه‌ای طبقه بندی کرد و این‌‌ها ماشین آلات بسیار سبکی بوده که حمل آن توسط چارپایان بارکش میسر بوده است. قسمت اعظم بقیه اقلام وارداتی را کالاهای مصرفی تشکیل می‌داده است. کالاهای ساخته شده 60 درصد، مواد غذایی30 درصد، نفت سفید و توتون هر یک سه درصد و موادخام چهار درصد واردات را تشکیل می‌داده است. منسوجات، شکر و چای بزرگترین اقلام وارداتی بوده‌اند. محصولات خام کشاورزی50 درصد، محصولات خام حیوانی 25 درصد و کالاهای ساخته شده 25 درصد کل صادرات ایران و خشکبار، پنبه، تریاک، برنج و فرش مهمترین اقلام صادراتی بوده است. مبادلات مرئی همواره کسر موازنه داشته و این عقیده را پدید آورده بود که کشور بطور فزاینده‌ای در قرض فرو می‌رود. اما احتمالا خالص صادرات نامرئی و دریافت از حساب‌‌های سرمایه‌ای بیش از مبلغ لازم برای جبران کسر بازرگانی بوده است. بخش اعظم اقلام نامرئی از وجوه ارسالی شاغلین در خارج کشور، مخارج زائرین و حق الامتیازهای نامنظم، اعطای امتیازات و یا سایر دریافت‌‌ها تشکیل می‌شده است.

روسیه و بریتانیا مهمترین طرف‌‌های تجارت ایران بوده‌اند و سهم آنها در کل مبادلات مرئی ایران به ترتیب   45 درصد و 34 درصد بوده است. فرانسه و ترکیه نیز هر یک با 7 درصد کشورهای دیگری بودند که با ایران روابط تجاری قابل توجهی داشتند. تجارت با روسیه تقریبا متوازن بوده اما تجارت با بریتانیا و فرانسه به شدت کسری داشته که مازاد مبادلات با ترکیه فقط سهم ناچیزی از این کسری را جبران کرده است. 58 درصد صادرات ایران، بطور عمده ماهی، خشکبار و فرش به روسیه صادر می‌شده است، حال آنکه کشورهای غربی بیشتر خواستار مواد خام بوده‌اند.12 درصد کل صادرات ایران به ترکیه می‌رفته است و این اندکی بیش از میزان صادرات ایران به امپراتوری بریتانیا بوده است.

تجارت با ایران به هیچ روی آسان نبوده و بازرگانان ناگزیر به پذیرش مخاطرات مالی قابل ملاحظه‌ای بوده‌اند. با این حال، با استقرار روش‌‌ها و حقوق گمرکی توسط مستشاران بلژیکی در سال 1279 این وضع تا حدودی تعدیل گردید. در واقع، نخستین آمار سالانه تجارت خارجی ایران در سال 1279 منتشر شده است. ارزش خارجی قران از سال 1254 به بعد سریعا کاهش ‌یافته و در سال 1279 به 4.57 پنی انگلیسی رسیده است. کاهش ارزش قران را عارضه‌ای ناشی از تداوم کسری بازرگانی خارجی دانسته‌اند، اما شواهد موجود نشان می‌دهد که منشا این کاهش منحصرا تنزل بهای نقره در مقابل طلا در بازارهای جهانی بوده است. حتی چنین بنظر می‌رسد که در آغاز قرن بیستم قران به بهائی بیشتر از مقدار طلای هم ارز آن معامله می‌شد و در واقع مظنه بالاتری داشته است.

قبل از آغاز اجرای اولین برنامه عمرانی در سال 1328 هزینه‌‌های جاری و عمرانی دولت در بودجه واحدی تحت عنوان بودجه عمومی ‌یک کاسه می‌شد. نخستین تلاش برای تمرکز درآمدها و هزینه‌‌های دولت در سال 1289 صورت گرفت. مالیه ایران قبل از استقرار مشروطیت به صورت غیرمتمرکز اداره می‌شد. به این ترتیب که برای هر یک از ایالات و ولایت کتابچه دستورالعملی توسط مستوفی در مرکز، تهیه و پس از تصویب در این سال، بدنبال اقدامات ناموفق یک متخصص فرانسوی در جهت انجام اصلاحات مالی، مورگان شوستر متخصص مالی آمریکایی بعنوان خزانه‌دار کل برای بررسی نظام کهنه و مندرس مالی موجود به ایران دعوت شد. شوستر میزان کسری جاری بودجه سالانه را حتی با فرض غیرمحتمل وصول کلیه مالیات‌‌ها، حدود 60 میلیون قران محاسبه کرد که تقریبا 40 درصد کل بودجه سالانه بود.

واکنش اولیه شوستر ملزم کردن وزارتخانه‌‌های مختلف به صرفه‌جویی شدید بود که میزان این صرفه‌جویی حتی الامکان به خدماتی که ارائه می‌کردند ربط داه شده بود. همچنین برنامه‌ای نیز برای الغای تدریجی مستمری‌‌ها تنظیم کرد. هیات وزیران این اقدامات را تصویب کرد، اما قبل از اجرای آنها شوستر ناچار به ترک ایران شد. بهرحال تا سال 1299 یک هیات انگلیسی به سرپرستی آرمیتاژ- اسمیت به ایران آمد تا علت عقب افتادگی سه، چهارساله تنظیم حساب‌های دولت در وزارت مالیه را بیابد. تنها وظیفه محول شده به این هیات، قبل از ترک ایران، مذاکره درباره یک موافقتنامه جدید با شرکت نفت انگلیس و ایران به نمایندگی از طرف دولت ایران بود.

در سال 1301 دومین هیات آمریکایی به سرپرستی دکتر میلسپو به کار گمارده شد. علیرغم وجود مخالفین بسیار، میلیسپو پنج سال در ایران ماند و در طی این مدت برای تجدید سازمان و تمرکز مالیه کشور اختیارات تام داشت. از سال 1303 به بعد، بودجه سالانه منتشر شد و در سال 1306 میزان دیون دولت به 3 درصد کل بودجه 265میلیون قرانی کاهش یافت. در حالی که هزینه‌‌های دفاعی همچنان 40 درصد بودجه را تشکیل می‌داد، مستمری‌‌ها عملا به صفر رسید و بدین گونه، امکان صرف 13درصد بودجه برای تاسیسات عمومی ‌فراهم شد. بقیه بودجه نیز بین وزارتخانه‌‌های مختلف تسهیم می‌گردید. از سال 1307 به بعد اطلاعات مشروح‌تری درباره هزینه‌‌های پیش بینی شده در بودجه برای وزارتخانه‌‌های مختلف در دست است.

در سال‌های جنگ دوم جهانی و اواخر دهه 1320 هزینه‌‌های دولت به قیمت جاری به سرعت افزایش یافت و در سال 1328 به چهار برابر هزینه‌‌های سال 1318 بالغ می‌گردید، اگرچه به خاطر تورم شدید، سطح هزینه‌‌های واقعی به مقدار قابل ملاحظه‌ای پایین آمد. در سال 1321 دکتر میلیسپو دوباره دعوت و به عنوان رئیس کل دارائی منصوب گردید و اختیارات وسیعی بویژه در زمینه کنترل قیمت‌‌ها، اجاره املاک و دستمزدها به وی داده شد. اما این بار، با مسائل مالی حادتر و مخالفت‌‌های بیشتری با اصلاحات مالی مورد نظر خود روبرو شد که نتوانست سمت خود را حفظ کند و پس از 18 ماه ایران را ترک کرد.

بزرگترین تغییر در ترکیب هزینه‌‌های بودجه به مخارج تسهیلات ارتباطی مربوط می‌شود که سهم آن از 30 درصد کل بودجه در آغاز دهه 1320 به 5 درصد از سال 1322 به بعد کاهش یافت. این تنزل تا اندازه‌ای با افزایش هزینه برای سایر تاسیسات عمومی‌ جبران شد. پس از کودتای 1299 اقدامات قاطعی برای ایجاد امنیت در کشور به عمل آمد و در نتیجه ارتباطات بهبود یافت و تجارت داخلی و خارجی از نظر حجم و ارزش افزایش یافت. بانک شاهی ایران در سال 1301 گزارش داد که برای اولین بار طی هفت سال گذشته هیچ یک از شعب بیست گانه بخاطر اغتشاشات تعطیل نشده است و در همین سال بود که هیات متخصصین مالی به ریاست میلسپو به ایران آ‎مد. این هیات احیای قنوات و بناهای عمومی ‌در اراضی دولتی را آغاز و تعداد زیادی ابزار سبک کشاورزی برای کاربرد در زمین‌‌های مزروعی دولتی وارد کرد. هیات مذکور در پاسخ به درخواست‌‌های بین‌المللی در کاهش سطح کشت تریاک نیز موثر بود. اما شاید بهترین کاری که در اواسط دهه 1310 -1300 انجام گرفت، جلوگیری از شیوع قحطی بود. اداره ارزاق عمومی ‌برای حمل و نقل غلات از مناطق دارای مازاد به مناطقی که در نتیجه قحطی سال 1304 دچار کمبود شدید غله بودند، 200 کامیون بکار گرفت. موفقیت این طرح، ارائه برنامه توسعه راه‌های کشور را سرعت بخشید، تعدادی امتیاز به وارد کنندگان وسائط نقلیه و استفاده کنندگان آن واگذار شد و بسیاری از مالیات‌‌ها و عوارض راهداری بلدیه کنار گذاشته شد. تمرکز و تنظیم مالیه دولت، همراه با رشد درآمد نفت و الغای بدهی‌‌ها به روسیه باعث آزاد شدن منابع مالی برای طرح‌‌های توسعه گردید.

از این گذشته، تدوین قانون تجارت، تصویب قانون معافیت گمرکی ماشین آلات و تجهیزات و ایجاد بانک ملی ایران نشانه‌ای روشن از قصد دولت برای توسعه اقتصادی کشور بدست می‌دهد. تا سال 1309 کار احداث راه آهن سراسری ایران به خوبی آغاز و در حدود 6000 کیلومتر جاده جدید نیز ساخته شده بود. در این دوره، در حدود 10 کارخانه بزرگ خصوصی، به طور عمده در صنعت نساجی، با درجات مختلف حمایت دولتی تاسیس شد در حالی که تسهیلات ارتباطی نیز بهبود بیشتری یافت. هیات میلیسپو در سال 1306 ایران را ترک کرد و یک بانکدار آلمانی بجای میلیسپو به عنوان رییس کل مالیه ایران و یک بانکدار سوییسی بجای خزانه‌دار وی منصوب شدند. اما بانکداران مزبور از اختیارات همه جانبه میلیسپو و همکارش برخوردار نبودند.

اشغال ایران بوسیله متفقین در خلال جنگ دوم جهانی بیش از فعالیت‌‌های دولت براقتصاد ایران تاثیر گذاشت. سهمیه بندی واردات و کنترل ارز ابتدا ساده‌تر گردید وسپس بکلی کنار گذارده شد. تسهیلات حمل و نقل و ارتباطات تحت کنترل ارتش‌‌های بریتانیا، آمریکا و شوروی درآمد و فعالیت‌‌های ساختمانی و صنعتی متوقف شد. تورم فوق‌العاده، سیستم جیره بندی برای کالاهای مصرفی را به دنبال آورد و کنترل‌‌های دیگری برای غلبه بر مشکل احتکار کالا اعمال شد. موضوع برنامه ریزی منظم که در دهه 1310 گاه مورد بحث قرار گرفته بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز گردید: اول، تجدید سازمان تمامی ‌موسسات انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی. در سال 1325 یک هیات برنامه ریزی تشکیل شد. این هیات به سرعت اقدام به تهیه یک برنامه عمرانی کرد و آن را برای بررسی به شورای عالی برنامه ارائه کرد که در سال 1328 به تصویب مجلس رسید. سازمان برنامه به منظور اجرای برنامه مذکور تاسیس شد، اما این سازمان برای انجام بسیاری از خدمات فنی با دومین شرکت آمریکایی، یعنی «مهندسین مشاور ماورای بحار» قراردادی منعقد کرد.

پیش بینی درآمد و هزینه اولین برنامه هفت ساله در جدول ارائه شد، اما عملا وامی ‌از سوی بانک جهانی اعطا نشد و بانک ملی ایران نیز تنها توانست بخش کوچکی از وام پیش بینی شده را پرداخت کند. بنابراین درآمد نفت مهم‌ترین منبع تامین مالی برنامه عمرانی گردید که آن هم پس از ملی شدن در سال 1330 قطع شد. اگر چه در سال 1333 این درآمد مجددا به جریان افتاد اما توقف سه ساله آن کافی بود تا دستیابی به هدف‌‌های اصلی برنامه را ناممکن سازد.

برنامه هفت ساله دوم (1341-1334) مانند برنامه قبلی فقط یک رشته طرح‌‌های دولتی را در برمی‌گرفت که تحت چهار عنوان: کشاورزی و آبیاری، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و خدمات و تسهیلات عمومی‌ طبقه‌بندی شده بود. در این برنامه به جز کل مخارج و جهت کلی که قانون برنامه برای آن تعیین کرده بود، هیچ هدف کلی مشخص نشده بود. منابع مالی این برنامه را منحصرا نفت می‌باید تامین می‌کرد. انتظار می‌رفت که سازمان برنامه 60 درصد از درآمد نفت را در دو سال اول و 70 تا80 درصد آن را در پنج سال بعد دریافت کند. اما بعدها و در روند اجرای برنامه سهم سازمان برنامه از درآمد نفت به سبب تامین مالی برای سایر سازمان‌‌های دولتی، به میزان 25 درصد کاهش یافت. به لحاظ این تغییرات مالی تعیین وضعیت واقعی برنامه مشکل است.

برنامه سوم (که در آغاز برای پنج سال طرح شده بود اما به مدت 5.5 سال از اواسط 1341 تا آخر 1346 تمدید شد) جامع‌تر از دو برنامه پیشین بود، به این معنا که همه هدف‌‌های مهم اقتصادی را در برداشت. در این برنامه نرخ رشد سالانه 6 درصد انتخاب شد و این نرخ رشد به صورت تخصیص اعتبار به بخش‌‌های مختلف اقتصاد درآورده شد و مجموع اعتبارات به 140 میلیارد ریال رسید گرچه بلافاصله بعد از شروع برنامه اعلام شد که از این رقم یک سوم کاسته می‌شود ولی حجم اعتبارات در سال 1343 به 200 و یک سال بعد به 20 میلیارد ریال افزایش یافت.

در این برنامه نه تنها به ایجاد مشاغل تازه الویت کمی داده شده بود - در عمل چنین می‌نمود که بسیاری از سیاست‌‌های تعیین شده نتایج معکوسی به بار آورده است- بلکه با افزایش خالص نیروی کار به میزان 1.8 میلیون نفر در دوران برنامه، تعداد نسبتا زیاد بیکاران در جستجوی کار، در سال‌‌های 47-41 فزونی گرفت. ره‌آورد‌‌ها و مشکلات مربوط به بخش‌‌های مختلف اقتصاد دست کم در قسمت اعظم اعتبارات برنامه سوم صرف اجرای طرح‌‌های بزرگ دیرثمری چون سد و بزرگراه گردید که غالب این طرح‌‌ها باعث مشکلات مالی شده و یا مسائل پیمانکاری در برنامه دوم ناتمام مانده و بیش از مقادیر برآورد شده هزینه برده بود. در نتیجه، بسیاری از طرح‌‌های زودثمر به ویژه کارخانه‌‌ها و نیروگاه‌ها به مرحله اجرا گذارده شد.

مهمترین این اقدامات، برنامه اصلاحات ارضی بود که در سال 41 آغاز شد و از چارچوب برنامه پیش‌بینی شده اولیه سازمان برنامه فراتر نرفت. همزمان با این اقدام ، یا بعدا، قانون سهیم شدن کارگران در سود کارخانه‌‌ها تصویب شد؛ سپاه دانش، سپاه بهداشت و سپاه ترویج آبادانی تشکیل گردید، جنگل‌‌ها و مراتع و منابع آب ملی اعلام شد و پاره‌ای اصلاحات اداری پیشنهاد گردید. تعیین تاثیر کلی این اقدامات بسیار مشکل است اما از آنجایی که نرخ رشد واقعی سالانه اقتصاد از سال 1343 تا سال 1348 در حدود 10 درصد بود، گمان می‌رود اقدامات فوق مستقیما یا بطور غیرمستقیم به برقراری آنگونه اعتمادی انجامیده باشد که انتظار سودآوری صاحبان صنایع را افزایش می‌دهد.

توسعه اقتصادی در برنامه سوم از گرایش‌‌های تورمی ‌که برنامه دوم با آن مواجه بود و یا محدودیت‌‌های مربوط به تراز پرداخت‌‌ها صدمه ندید و این به سه دلیل بود:

اول: هزینه‌‌های مصرفی خصوصی با آنکه رشدی سریعتر از برنامه دوم داشت با افزایش تولیدات مصرفی صنایع خصوصی جبران شد.

دوم: بسیاری از طرح‌‌های دیر ثمر برنامه دوم در برنامه سوم به بار نشست.

سوم: درآمد نفت چه از محل پرداخت‌‌های مشخصی و یا تجدیدنظر در شرایط حق‌الامتیاز و تولید و یا مالیات به قدری افزایش یافت که برای پرداخت هزینه واردات فزاینده کافی بود.

در طول برنامه سوم درآمد واقعی افراد پیوسته افزایش یافت و از این افزایش تنها اندکی جذب مالیات می‌شد. بنابراین، توسعه اقتصادی برای اکثر ایرانیان با درد و رنج همراه نبود. بسیاری از طرح‌‌های بزرگ صنعتی برنامه چهارم مانند کارخانه‌‌های ذوب آهن، ماشین سازی و پتروشیمی ‌در طول برنامه سوم پی ریزی شد و با گسترش منابع آماری کشور دستکم از نظر کمیت، اگرنه همواره از لحاظ کیفیت، امکان تنظیم برنامه‌ای همگون‌تر و جامع‌تر از برنامه‌‌های قبلی در برنامه چهارم فراهم آمد.

برنامه چهارم( برنامه پنج ساله از فروردین 47 تا فروردین 52) همانند برنامه‌های اول و سوم با سه فرض مختلف برای میزان رشد تولید ناخالص ملی آغاز شد. سازمان برنامه نرخ رشد را 8 درصد برآورد کرد. اما از آنجا که در سال‌‌های پیش از شروع این برنامه نرخ رشد بالاتری بدست آماده بود، سرانجام نرخ رشدی حدود 9 درصد به عنوان هدف انتخاب شد. برای نیل به این نرخ رشد، سطح تشکیل سرمایه ناخالص حدود 810 میلیارد ریال برآورد گردید که نزدیک به 60 درصد آن را بخش دولتی می‌بایست فراهم می‌کرد.