ملی شدن نفت ایران، تجربه شکست خورده- پروفسور بروس لوسیگنان

کشور‌های در حال توسعه با ذخایر و منابع بسیار زیاد و ارزشمند نفتی، به دلیل ناتوانی در بهره‌برداری و فروش این ثروت طبیعی، به کمک شرکت‌های بزرگ نفتی احتیاج داشتند تا بتوانند از منابع خود استفاده کنند. فقدان این امکانات موجب شد صنعت بین‌المللی نفت خام به طور کامل در اختیار هفت شرکت خارجی بزرگ قرار گرفته و به تدریج توسعه یابد. چهار کمپانی‌ آمریکایی «شورون»، «اکسون»، «گلف»، «موبیل» و «تگزاکو»، شرکت بریتانیایی «بریتیش پترولیوم» و شرکت هلندی «رویال دویچ» (شل) ترکتاز این میدان شدند و تصمیم گرفتند فرصت را غنیمت شمرده و در حوزه استخراج نفت در مناطق نفت‌خیز سرمایه گذاری کنند و این راه را برای تبدیل منابع طبیعی به سرمایه مالی هموار کرد و به همکاری و توافق نفتی میان هفت شرکت بزرگ نفتی با کشور‌های حوزه خاورمیانه، آفریقا و آمریکای جنوبی انجامید. جزییات مفاد توافقات نفتی این هفت شرکت متفاوت بود اما همگی مشخصه مشترکی داشتند، دولت‌‌ها به شرکت‌‌ها حق انحصاری اکتشاف و توسعه از میادین نفتی معین در مدت زمانی محدودی را داده و شرکت‌‌ها با در نظر گرفتن تمامی ‌ملاحظات تجاری و مالی اقدام به شراکت اقتصادی در راستای بهره‌برداری منابع نفتی می‌کردند. اما کمپانی‌ها باید به ازای بهره‌برداری از منابع نفتی مبالغی را تحت عناوین مختلفی چون مالیات، حق‌الامتیاز و مالیات‌های ویژه استخراج به کشور میزبان عطا می‌کردند.

ملی شدن ممنوع، حتی در حد اندک!

در ابتدا، ظاهرا چنین به نظر می‌رسید که کشور‌های میزبان کمپانی‌های نفتی، بیشترین بهره‌برداری را از سرمایه نهفته در خاک خود می‌کنند و بدون انجام هیچ کاری سود کلانی نیز نصیبشان می‌شود، اما حقیقت چیز دیگری بود، چرا که هیچ یک از قرارداد‌های نفتی به نفع کشور‌های نفت‌خیز نبود. گرچه مبنای قرارداد حفاری و استخراج محدود به یک حوزه و مدت زمان تعیین شده بود اما باید این موضوع نیز لحاظ می‌شد که میادین تعیین شده برای حفاری از سوی شرکت‌های مذکور بسیار وسیع بودند، به گونه‌ای که قراردادی که عراق با سه شرکت عمده نفتی منعقد کرد، وسعتی به پهنای کل این کشور برای حفاری و استخراج نفت را در بر می‌گرفت.

وضعیت در ایران نیز همین‌گونه بود، با یک قرارداد استخراج نفت، نیمه جنوبی این کشور در اختیار یکی از شرکت‌های مذکور قرار گرفت. در امارات متحده عربی هم همین اتفاق افتاد. جدا از وسعت مناطق نفتی که در اختیار شرکت‌های طرف قرارداد قرار می‌گرفت، مدت زمان قرارداد‌ها نیز مشکل‌زا بود. گرچه در قرارداد‌ها شرط زمانی مطرح می‌شد، اما مدتی تعیین شده بسیار طولانی بود. اعتبار تعیین شده برای نخستین قرارداد نفتی ایران ۶۰ سال بود، که در آن زمان غیرمعمول و طولانی به نظر نمی‌رسید. هنگامی‌که همین قرارداد نفتی پایان یافت، قرارداد جدید ۲۵ ساله دیگری منعقد شد. شرکت‌های نفتی کاملا متوجه منفعت حاصله از استمرار این شرایط بودند بنابراین به کشور‌ها اجازه نمی‌دادند تا به هیچ وجه از قرارداد‌های منعقد شده تخطی کنند و این اطمینان را حاصل کرده بودند که قرارداد‌های اعطای امتیاز طبق مفاد قانونی است. توافق حاصل شده بود تا هر گونه مشاجره و یا منازعه بر سر قرارداد‌های نفتی از طریق طرف ثالث حل شده و اختلافات دو جانبه بر اساس قوانین کشور میزبان مورد رسیدگی قرار نگیرد. این بدین معنا بود که کشور‌های در حال توسعه قادر به تغییر در قرارداد خود بدون موافقت شرکت‌های طرف قرارداد نبودند. این موضوع تنها یک مفهوم را به همراه داشت: «ملی شدن حتی در حد اندک نیز ممنوع!» در دهه‌های نخست، کشور‌ها چندان ناراضی به نظر نمی‌رسیدند، درآمد نفت برای آن‌ها سرمایه‌هایی را به همراه آورده بود تا از شر فقر خلاص شوند، اما زمان زیادی نگذشته بود که کم کم متوجه این موضوع شدند که مورد استثمار قرار گرفته‌اند.

سود۵۰-۵۰ در قرارداد‌های نفتی

ونزوئلا اولین کشوری بود که متوجه نوعی استثمار نفتی شد. در سال ۱۹۴۳ دولت ونزوئلا لایحه‌ای را طرح کرد که مبنای آن تعیین مالیات پنجاه درصدی بر حق‌الامتیاز انحصاری شرکت‌های استخراج نفت در این کشور بود. این مالیات شامل پنجاه درصد کل سود فعالیت‌ شرکت‌های فعال نفتی در ونزوئلا می‌شد و از دلایل ارائه این طرح افزایش بهای نفت بود، گرچه سود ۵۰-۵۰ هم چندان عادلانه به نظر نمی‌رسید. بنابراین قانون دو بار با نتیجه مشابه اصلاح شد و نهایتا در سال ۱۹۴۸ و بر مبنای تنظیم مالیات تا سطح مورد نیاز جهت حصول سود برابر با طرف قرارداد به تصویب رسید. اما شرکت‌‌ها باز هم مشکلی با این تغییر نداشتند، آن‌ها در هر صورت باید مالیات را نه تنها به کشور میزبان بلکه به دولت خود نیز پرداخت می‌کردند. هر پنج شرکتی که طرف قرارداد ونزوئلا بودند، آمریکایی بوده و مشمول پرداخت مالیات به دولت خود هم می‌شدند، اما هر مالیاتی که به کشور طرف قرارداد از طرف شرکت پرداخته شده بود در ‌‌نهایت از کل مالیاتی که شرکت‌ها می‌‌بایست به کشور خود می‌‌پرداختند کسر می‌شد. بنابراین در کل تصویب چنین قانونی فرقی به حال آن‌ها نداشت.

قرارداد‌های جدید با ونزوئلا طبق‌‌ همان قانون جدید سود ۵۰-۵۰ منعقد شد، با این تفاوت که شرکت‌‌ها این بار دیگر با فراغ خاطر بیشتری دست به استخراج و فروش نفت می‌زدند. در این میان شرکت‌های نفتی با اختیارات تام به نوعی کارتل تبدیل شده بودند که با تغییر در میزان ذخایر نفتی، تعیین و افزایش بهای نفت به طور مستقیم در کنترل آن‌ها بود. بعد‌ها عربستان سعودی به راز قرارداد ۵۰-۵۰ پی برد، اما وضع برای تمام کشور‌های طرف قرارداد به همین منوال یعنی‌‌ همان سود۵۰-۵۰ بود و هیچ چیز تغییر نکرد.

شکست جنبش ملی شدن نفت در ایران

در حالی که تمامی‌ کشور‌های خاورمیانه به سود ۵۰-۵۰ در توافقات خود قانع شده بودند، ایران ایده رادیکال‌تری را در ذهن داشت. در‌‌ همان زمان بحث ملی شدن صنعت نفت در پارلمان ایران مطرح شد و در همین بحبوحه رزم‌آرا، نخست‌وزیر که یکی از مخالفان اصلی ملی شدن صنعت نفت در ایران بود، ترور شد (سال ۱۹۵۱) و بلافاصله پس از آن، لایحه ملی شدن صنعت نفت در مجلس ایران به تصویب رسید. بریتیش پترولیوم، تنها شرکت نفتی طرف قرارداد و دارای توافق حق انحصاری استخراج از میادین نفتی ایران بود و ملی شدن صنعت نفت در ایران نیز این شرکت را که در مذاکرات تهران شکست خورده بود، مجبور کرد تا از یک سو برای حفظ منافع مالی خود میزان تولید را در کشور‌هایی چون عراق و کویت افزایش دهد و از سوی دیگر چشم انتظار کمک دولت بریتانیا باشد تا از منافع این کمپانی در مقابل دولت ایران دفاع کند. این بار هر دو کشور بریتانیا و آمریکا و نه کمپانی‌های اصلی وابسته به آن‌ها، تلاش‌های بسیار زیادی کردند تا با محمد مصدق، نخست‌وزیر ایران در آن دوره به گونه‌ای بر سر موضوع نفت کنار بیایند، اما مذاکرات با مصدق فاید‌ه‌ای نداشت و استخراج و صدور نفت به طور کامل متوقف شد.

اقدام مصدق همراه با شکست بود، دو سال ادامه حیات سیاسی ایران بدون درآمد نفتی، تاثیر خود را بر جامعه ایران گذاشت. مصدق به تدریج حامیان خود را نیز از دست داد تا اینکه در ‌‌نهایت در سال ۱۹۵۳ سازمان جاسوسی ایالات متحده (سیا) با پشتیبانی بریتانیا، کودتایی را ترتیب دادند که به موجب آن شاه ایران بار دیگر به عرصه قدرت بازگشت و پای مصدق به زندان کشیده شد. جنبش ملی شدن نفت در ایران در ‌‌نهایت با شکست مواجه شد چرا که نتیجه‌ای جز بی‌ثباتی سیاسی و بازگشت به دوران گذشته و امضای مجدد قرارداد‌های خارجی به همراه نداشت.

پس از سه سال بی‌ثباتی در حکومت و عدم دسترسی به عایدات نفتی، مقامات ایران تصمیم گرفتند تا بار دیگر به‌‌ همان روند گذشته خود بازگردند. ملی شدن نفت در ایران به ثمره نرسید و همه چیز به روند گذشته خود یعنی‌‌ همان تعریفی که ونزوئلایی‌‌ها از توافقات نفتی کرده بودند، بازگشت، اما آنچه که بیش از هر چیز جالب به نظر می‌‌رسید، این بود که پس از گذشت این سه سال، بهره‌برداری از منابع نفتی ایران نه تنها برای بریتیش پترولیوم آزاد گردید، بلکه تمامی‌ شرکت‌های عمده نفتی که از آن‌ها نام برده شد نیز وارد عرصه انعقاد قرارداد‌های مختلف نفتی با ایران شدند. تعداد شرکت‌های نفتی که بازار نفت ایران را در دست گرفتند افزایش پیدا کرد و در عین حال مذاکرات در زمینه انعقاد قرارداد‌های نفتی برای حکومت ایران روز به روز پیچیده‌تر و سخت‌تر شد.

با تمام این اوصاف این حرکت دولت ایران در راستای ملی شدن صنعت نفت برای همیشه در ذهن دولت‌های بریتانیا و آمریکا و تمامی ‌کشور‌های تولید کننده نفت بر جای ماند، چنانکه تا پیش از سال ۱۹۵۸ و انقلاب ونزوئلا، هیچ یک از کشور‌های تولید کننده نفت سخنی از ملی شدن به میان نیاوردند. آن‌ها شاهد تلاش ایران برای ملی شدن و نتیجه نامطلوب آن بودند. بنابراین گهگاه تنها به اعتراضی برای تهدید بازار و شرکت‌های عمده طرف قرارداد بسنده کرده و پا را فرا‌تر از آن نمی‌گذاشتند.